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  • 中国能源需要“全产业链改革”
  • 2014-11-24 22:56:04  发布:中国分布式能源网  来源:范必
  • 摘要:在过去的一年中种种迹象表明,中国要加快推进能源市场化改革。如何推进改革,也成为一年来能源界讨论最为热烈的话题。下面,我从五个方面谈谈对能源市场化改革的思考。

       在过去的一年中种种迹象表明,中国要加快推进能源市场化改革。如何推进改革,也成为一年来能源界讨论最为热烈的话题。下面,我从五个方面谈谈对能源市场化改革的思考。

    一、能源领域的突出问题:标本兼治重在治本
                近年来的各种能源问题如何产生、又如何解决,历来有不同的看法,一种是用行政的办法,通过政府这只看得见的手解决。比如,解决煤电矛盾,就是进行煤电联动;解决“气荒”问题,就要多布局煤制气,请有关公司多组织进口。另一是用市场改革的办法。用行政办法解决这些问题,我认为是权宜之计,根本之计还是要通过市场化改革解决问题,标本兼治,重在治本。
    二、能源体制改革的基本前提:明确能源是商品
                如果承认能源是商品,那么就应当放松管制,由市场配置能源。如果认为能源不是商品或者认为是特殊商品,是市场失灵的领域,那么就要由政府出面配置资源。不同的结论在处理政府与市场关系上会有截然不同的做法。在党中央、国务院最近举行的这三次会议上,已经明确了能源的商品属性。我希望能源界把思想统一到这一重大判断上来。
    三、能源体制的判断:多重体制亚型的复合体
                能源是传统计划经济时期管制最严格的领域之一。至今为止,中国没有全面完成向市场经济体制的转型,能源领域的企业行为具有非典型性特征。比如电力企业往往是多种所有制构成,大都有董事会,有的还是上市公司;电力企业与电网企业之间是买卖关系,国家不能无偿调拨企业的电力;电力企业的建设要经过招投标,这些都符合市场经济条件下企业的一般特征。但电力企业很多地方又不像是市场经济下的企业,电价是国家制定,发电时小数由地方有关部门分配,在哪里建、建多大规模由政府审批。一般来说,市场经济下的企业把追求股东回报放在第一位,而国有电力企业不是把股东回报,而是把规模扩张放在第一位。
                为了解决这个问题,需要引入一个新的概念——体制亚型。当代经济学界也把计划与市场并存的体制称为双重体制,一般认为,这是从计划体制向市场体制过度的一个类型。但我认为,双重体制在中国已经成为一个单独的体制类型,其亚型有以下四种:影子计划、垄断计划、外生计划、差别政策。
                影子计划——政府对国有企业的干预、考核。虽然没有直接下达指令性计划,也不下达指导性计划,但这些考核相当于计划目标。企业之间虽然不同于传统计划经济时期产品靠调拨,而是按照市场原则与其他企业交易。但交易的目的不是股东权益的最大化,而是为满足上级确定的考核指标。如国有电力企业。
                垄断计划——有些行业是传统计划经济中实行指令性计划管理的领域,改革后在形式上转变为企业,但其运行机制并未得到根本改革。这一体制兼具市场经济中垄断行业和计划体制下计划管理的特征,但并没有形成类似发达市场经济国家政府对垄断行业的有效监管。如电网企业、三桶油。
                外生计划——近年来,在经济指标之外,又对企业增加了环境、节能、减碳等方面的指标要求。这些指标同指令性计划指标一样层层分解下达,对企业的经济行为形成约束。但由于这些指标不是对经济指标的控制,因此我们称之为外生计划,如节能环保减碳指标。
                差别政策——对产业中不同企业或不同产品实施不同的管理方式。这种差别有的体现在所有制上,有的体现在政府确定的方向和先进性上。体现在价格上即价格双轨制。如,差别电价。
                能源体制已经是计划体制、市场体制、双重体制的多重体制亚型的复合体,这也正是改革的复杂性所在。
    四、能源改革分析框架:全产业链市场化改革
                中国的能源改革目前还没有形成一种有效的改革步调协调机制,无法形成跨部门、跨行业、跨地区、跨所有制的改革方案,局部改革与全局改革缺少统筹协调。而现代产业的竞争已经从单个企业的竞争扩展到了产业链的竞争。从产业链的角度研究改革思路,有利于克服条块分割带来的难题。从全产业链角度来提出改革方案,我们称为之“链式改革”。
                产业链按市场化程度可以分为完全市场产业链和不完全市场产业链。能源领域的几个产业链基本上是不完全市场产业链。能源领域中出现的问题,往往不能从一个点来研究解决方案,而是要结合上下游的改革在统筹考虑解决方案,也就是要从“点式改革”走向“链式改革”。
    五、改革思路:问题导向下的全产业链市场化
    对下一步能源体制改革,我建议在三个方面开工作:
    第一,顶层设计全产业链改革。改革的目标是将能源领域的不完全市场产业链改革为完全市场产业链。以产业链为单位提出一揽子改革方案。比如,解决煤电矛盾,不是靠煤电联动,而是通过电煤并轨、铁路运力的网运分开、电力体制改革统筹解决。
    第二,国企改革与行业改革相结合。能源领域中国有经济的比重比较高,应当将国企改革和行业改革结合起来统筹考虑。
    第三,同步推进政府审批与监管制度改革。现有的能源体制是在政府主导下形成的,也只有在政府的主动作为下,才能解除各种管制措施,完成市场化改革任务。下一步,应当下放大部分审批权限,放开竞争性业务;同时明确政府的监管职能,主要是对电网、油气管网的监管。

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